科學開展投融資規劃

助力地方政府穩投資

首先，非常感謝清華大學PPP研究中心的邀請，讓我有機會在第六屆中國PPP論壇”跟大家就“科學開展投融資規劃，促進地方政府穩投資”的相關內容進行交流。

以2014年國發43號文和2015年1月施行的新預算法為標志，中國新一輪的投融資體制改革、機制創新走過了波瀾壯闊、跌宕起伏的7年，從曾經紅遍大江南北的PPP，到政府專項債、特許經營、ABO、F+EPC，再到今天備受各方關注的TOD、EOD模式的創新實踐，都離不開政策的驅動，市場主體、專家和學者的推動，改革不斷，創新不止。

作為這一輪投融資體制改革和創新的親歷者、參與者，我們也在不停的思考和探索，在央地財權和事權不匹配、地方政府財政收入增速逐年下滑、政府債務不斷攀升，國家嚴控地方政府新增隱形債務的背景下，十四五期間，大多數地方政府都面臨著政府投資剛需與合規、低成本資金缺口巨大的困境。當前，任何單一的投融資模式都不能滿足地方政府的需求，需要從行業、區域角度開展以地方政府財力和財政收入可持續發展為基礎的區域投融資規劃，以項目有機統一、優勢互補、肥瘦搭配、政府投資與產業融合為基礎的項目整體策劃，為政府投資項目提供一攬子的整體解決方案，以推動更多的項目盡快形成有效投資，實現經濟社會的高質量發展。

近期召開的中央經濟工作會議指出：明年是20大召開之年，經濟工作要穩字當頭，穩中求進，各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的重任，各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，政策發力要適當靠前，要全面推進鄉村振興，提升新型城鎮化質量，適度超前開展基礎設施投資。

可以確定，“穩增長”將是新一年經濟發展的關鍵。在疫情、中美貿易摩擦以及房住不炒的環境下，消費、出口、房地產投資增速有可能進一步下滑，由此，穩增長的核心就是穩投資、穩基建，反之，穩投資就是穩增長、保民生。我們認為，謀劃符合政策支持的基礎設施、鄉村振興、城市更新、生態環境治理、保障性住房等項目將成為地方政府當前最緊迫、最重要的工作，地方政府要結合本地區實際，及早謀劃各類重大（點）項目，做準做實做深做細項目前期準備工作，及早開展區域性投融資規劃，以有效銜接和盡可能多的爭取中央預算資金、政府專項債資金和政策性銀行低息長周期的融資支持。

在高度重視謀劃項目的同時，要同步開展投融資規劃，這是由當前政府投資項目面臨的痛點和難點決定的：

一是，政府投資項目具有公益性和外溢性特征，項目收益難以覆蓋投資成本?！笆奈濉逼陂g，地方固定資產投資項目多，涉及領域廣，時間緊，政府財力嚴重不足，需要引入市場化的力量，與社會資本、民間投資建立長期、合作、共贏的多元化投融資機制。

二是，在經歷多輪逆周期調節后，地方政府債務負擔日益沉重，財政增速逐年下滑，平臺公司融資能力以及融資渠道有限，大多數地區PPP財承空間已逼近上限且PPP政策波動、反復擾動較大，政府專項債額度有限且不受地方政府控制，依靠單一的投融資模式已經不能滿足項目建設需要，需要通過投融資規劃咨詢，統籌發揮多種模式的組合效應。

三是，部分項目前期工作不扎實，儲備項目質量不高，項目清單呈現小而散、可實施性差等特征，項目謀劃缺乏系統性思維、產業導向思維和自求平衡思維，項目收益點挖掘不足，需要政府補助金額較大，不僅僅是項目融資風險較大，項目建成后運營風險也很高，極易成為政府巨大的資產包袱、債務包袱，這樣的項目投資對經濟的拉動效應有限，需要在項目策劃的同時，同步開展投融資規劃，將項目財務可行性和融資可落地性作為重要的立項依據進行研究和論證。

基于上述幾個主要原因，我們認為，投融資規劃是銜接項目規劃與實施的紐帶，規劃要落地首先要從投融資角度看建設的必要性、規劃和融資的可行性。投融資規劃的根本目的就是解決項目錢從哪里來？用什么模式建？什么時候來？未來怎么還？項目建成后有什么效果？從而解決項目投融建管營能夠形成閉環的問題。

要充分論證地方政府財力和財政可持續能力（包括預算收入、土地收益、平臺公司融資能力等），開展項目多方案財務測算和廣泛的市場測試，確保項目投融資模式科學合理，融資合規并且可落地。

沒有最好的模式，只有最適合的模式，做好投融資規劃不僅能有效解決當前項目的落地和可融資性問題，也是支持地方政府十四五規劃實現的重要舉措，對地方經濟可持續健康發展具有重要意義。為此，投融資規劃要做好以下幾個方面的工作：

一是，摸清家底，統籌使用地方財力支持項目建設。要對財政財力、土地、資源、存量資產和平臺公司融資能力進行客觀評估，統籌使用地方財力支持項目建設。

二是，項目排序，兼顧均衡性和緊迫性，有序推進項目建設。針對十四五各地政府龐雜的投資項目，需要對規劃中的項目按照重要性進行排序，兼顧行業發展的均衡性和民生項目的緊迫性，有序推進項目建設。

三是，測算投融資需求，開展多方案論證分析，采取多種投融資模式，科學推進項目建設。不同類型項目、不同建設模式對政府的資金壓力、政府責任、項目可融資性有不同要求，在地方財力有限的情況下，需要根據建設時序合理規劃，從回報機制、回報方式、時間、空間、項目重要性等方面統籌考慮，開展多方案論證分析，選擇合適的投融資模式，采取多種投融資模式組合推進項目，保證項目融資落地，科學推進項目建設。

案例1：為某新區政府擬定的《XX國際新城城市建設六年行動計劃（2020—2025）》及實施方案中涉及的，6年內擬實施項目140個、總投資802億元，開展的投融資規劃咨詢。

案例2：為某州市政府十三五期間6條在建高速公路（302.4公里，概算投資401.61億元）和已納入“十四五”規劃建設的6條擬建高速公路（467.18公里，估算投資807.32億元）開展的投融資咨詢。

案例3：為某新區政府擬實施的“三河兩庫”水生態環境建設、河道治理、城市基礎設施建設及片區產業開發提供以生態環境為導向的EOD模式咨詢服務。

最后，結合我們幾年來為各級政府提供大量咨詢服務的探索、創新和實踐，提出幾點建議：

（1）項目謀劃是地區經濟發展和穩投資的重要抓手，也是投融資規劃的基礎。項目謀劃要具有超前和創新思維，符合國家產業政策支持和市場導向；要轉變觀念，努力從向財政預算要資金轉為向項目未來預期要收益，從單一項目謀劃向項目群、城鄉一體化、行業一體化、農業特色產業一二三產聯動等產業集群和區域自平衡項目謀劃轉變；要在懂財政、懂工程的同時懂市場、懂金融，符合政策要求的同時也要符合市場規律和金融機構對融資安全和風險防控的要求；要同步考慮項目的投融資模式和融資的可落地性，項目建成后能夠帶動當地經濟發展和產生可持續的現金流。

（2）投融資規劃是確保項目融資可落地，確保項目建設實施，促進地方政府穩投資穩增長的重要保障。新時期項目投融資規劃也要具有超前和創新思維，符合國家和金融機構政策支持方向和市場導向，要從區域、行業、項目不同維度，多層次、分行業科學開展投融資規劃，做好頂層設計，實現多種投融資模式組合推進項目建設。

（3）積極探索新模式，不斷完善配套政策，最大限度減少政府支出責任，規避政府隱性債務風險。要積極探索和創新EOD、TOD等區域、流域綜合開發模式，按照“整體謀劃、分期實施、滾動發、封閉運作”的思路，從更高層級、更大范圍實現項目融資落地和收益自平衡，同時，新模式的實施也亟需國家在財政、稅收、金融、政府性資源產權制度及價格改革等領域積極出臺相關配套政策，確保新模式的運用能夠最大限度減少政府支出責任，規避地方政府隱性債務風險。